Ideja da je Slobodan Milošević možda odgovoran za zločine u nasilnom raspadu Jugoslavije nije neuobičajena. Zato je činjenica da Milošević do 2001. nije bio optužen za zločine počinjene u Hrvatskoj i Bosni još 1991. godine – zločine čiji su obim i žestina bili šokantni i opće poznati – u najmanju ruku zbunjujuća. Ovo poglavlje istražuje to odgađanje, koje se odvijalo u tri faze: efektivna nekažnjivost tokom prvih ratnih godina kada se uporno pregovaralo o mirovnim planovima; povlačenje implicitne zaštite vođama bosanskih Srba uz konsolidaciju “Miloševićeve strategije” 1995; i konačno, napuštanje te strategije u krizi na Kosovu, zbog koje je optužnica izgledala poželjno.

Tako je odgađanje proisteklo iz prodorne, ali neumjesno upotrijebljene logike realpolitike koja je – smatrajući da su upravo najopasniji i najnasilniji krivci najpresudniji za mirotvorni proces – postavila lažnu dihotomiju između traženja mira i traženja pravde. Učinak tog pristupa bio je uskraćivanje finansiranja, informacija i presudne podrške sudskim mehanizmima, što su bili pritisci na koje je Tužiteljstvo Haškog tribunala neizbježno reagiralo.

Dugo putovanje, i zbunjujuće pitanje

Suđenje je kulminacija mnogih događaja: otkrivanja činjenica, kanalisanja putem formalnog pravnog procesa; istrage da bi se skupili dokazi; i konačno, podizanja krivične optužnice. Taj proces je čest u domaćim sistemima, ali je složeniji i teže ga je razumjeti u međunarodnim suđenjima, koja su historijski bila ad hoc, uslovljena političkim razlozima i slučajnim faktorima koji su rijetko dio javnih izjava. To je, svakako, bilo tačno za zamršen slijed događaja koji su doveli do optužnice protiv Miloševića – ili bolje, koji nisu doveli do njegove optužnice. Budući da je on u konačnici optužen za zločine počinjene još 1991. – zločine čiji su obim i žestina bili šokantni i opće poznati –zašto protiv Miloševića nije podignuta optužnica od osnivanja MKSJ 1994. i rata na Kosovu 1999.  i, očigledno, čak ni otvoren dosije za ispitivanje – najblaže rečeno je zbunjujuće.

Pomisao da je Milošević, možda, odgovoran za zločine u nasilnom raspadu Jugoslavije nije bila nepoznata, pa čak ni neuobičajena predodžba; zapravo, to su mislili mnogi. Na primjer, krajem 1992. na izmaku Bushove administracije, ali još rano u ratu u Bosni, Lawrence Eagleburger održao je čuveni govor “gdje je stvari nazvao pravim imenom”, i u kojem je objavio da su SAD identificirale Miloševića, između ostalih, kao osumnjičenog ratnog zločinca kojem bi trebalo suditi za njegovo djelovanje. I drugi učesnici tvrdili su da bi Milošević mogao, i trebao biti optužen za zločine zbog svojih poteza u Hrvatskoj i Bosni.

Oživljena provedba međunarodnog krivičnog prava nije bila bez političkih ograničenja. Kao što pokazuje priča o dugo odgađanoj optužnici protiv Miloševića, realpolitika ostala je najvažnija. Bavljenje međunarodnim krivičnim pravom moralo se povinovati uočenim imperativima međunarodne diplomatije

Gotovo da je postojao institucijski okvir na osnovu kojeg je optužnica bila zamisliva. 1992, nekoliko mjeseci prije Eagleburgerovog govora, Vijeće sigurnosti osnovalo je Ekspertnu komisiju, koja je istraživala i prva izvijestila o ratnim zločinima u bivšoj Jugoslaviji 1993. godine, i objavila Završni izvještaj 1994; prije kraja ratova u Bosni i Hrvatskoj osnovan je aktivni Sud, sa ovlaštenjima koja su jasno omogućavala vođenje krivičnog postupka protiv visokih političkih ličnosti poput Miloševića. Te institucije predstavljale su važan napredak u međunarodnom krivičnom pravu – kariku koja je nedostajala, na izvjestan način, između Nirnberga i Tokija i svijeta poslije Hladnog rata, u kom su se sudovi namnožili. Međunarodni krivični sud ponovo se pojavio na sceni međunarodnih odnosa.

Ali ta oživljena provedba međunarodnog krivičnog prava nije bila bez političkih ograničenja. Kao što pokazuje priča o dugo odgađanoj optužnici protiv Miloševića, realpolitika ostala je najvažnija. Bavljenje međunarodnim krivičnim pravom moralo se povinovati uočenim imperativima međunarodne diplomatije. Put do optužnice bio je dug zbog podjela između velikih sila – podjela zasnovanih na pogrešnom uvjerenju da su mir i pravda nespojivi i da jedini mogući put do mira zahtijeva moralnu ekvivalenciju između zaraćenih strana – i prateće nespremnosti tih sila da podrže sudski proces kao dio mirovnih pregovora. Izučavanje tog puta pokazuje nam da kad se traga za mirom nauštrb pravde, svijet ostaje i bez jednog i bez drugog. Odgovorni za zločine i dalje će ih vršiti jer vide – potpuno tačno – da ih upravo njihova sposobnost da vrše zločine čini vrijednim mirotvornim partnerima, u perverznom ciklusu kuđenja i ustupaka. Ponude za oslobađanje od krivice i blefiranja o vođenju krivičnog postupka – taktička pravna sredstva realpolitike – mogu stvoriti polituru mira i pravde, ali ne stvarni mir i pravdu.

Potraga za mirom, i njegova cijena

Putovanje do optuživanja Miloševića počelo je Rezolucijom 780, koja je osnovala Ekspertnu komisiju, ali čak je i ta Rezolucija imala svoju političku historiju koja je uticala na ono što je slijedilo. Zorni i obznanjeni slučajevi koncentracionih logora i etničkog čišćenja – koji su toliko podsjećali na II svjetski rat a desili se tako brzo poslije kraja Hladnog rata, sa ponovnim procvatom interesa za internacionalizam i UN – bili su poticaj da se nasilje ne tretira samo kao politički i diplomatski problem, nego kao i problem zakona.

U ljeto 1992, britanski i francuski mediji objavili su priloge o zatočeničkim objektima, koji su izazvali gnjev javnosti i doveli do Londonske konferencije, gdje su se sastali predstavnici 20 država i vođe bivših jugoslovenskih republika da bi riješili nasilje. U septembru, ministar vanjskih poslova Njemačke, Klaus Kinkel, prvi je na Generalnoj skupštini UN-a predložio osnivanje suda; iako se to nije uradilo još godinu dana, Vijeće sigurnosti – koje je već opisalo svoju zabrinutost zbog sukoba pomoću kategorija međunarodnog humanitarnog prava – u oktobru je osnovalo Komisiju.

Tokom pregovora, SAD su tražile aktivnu Komisiju, sposobnu za istraživanje zločina koji su se vršili, dok Velika Britanija i Francuska nisu namjeravale da stvarno osnuju djelotvornu Komisiju: te zemlje insistirale su da se Komisija finansira samo iz postojećih sredstava UN-a umjesto da se sredstva osiguraju Rezolucijom. To je u praksi smanjilo mogućnosti za nezavisnom istragom i otežalo skupljanje i čuvanje informacija koje bi se mogle upotrijebiti kao dokazni materijal u optužnicama.

Zašto su se dvije navodne pristalice Komisije u praksi toliko njoj protivile? Velika Britanija i Francuska opirale su se aktivnoj Komisiji iz straha da će ona nepovoljno uticati na mirovne pregovore. Na Londonskoj konferenciji, Lord David Owen, bivši britanski ministar vanjskih poslova koji je predstavljao Europsku uniju, i Cyrus Vance, bivši američki ministar državni sekretar koji je predstavljao UN, bili su zaduženi za pregovore. Lord Owen je nastojao da postigne politički dogovor, čak i po cijenu pravde za žrtve; aktivistička Komisija mogla bi otkriti informacije nezgodne za lidere sa kojima je pregovarao i spriječiti tip političkog pogađanja kojim se u prošlosti postizao mir. Owenov radikalan realizam – i, implicitno, njegove popustljive pretpostavke o lokalnim akterima – očigledan je u zloglasnom trenutku retoričke deflacije kada je, u svojstvu pregovarača Europske zajednice, upozorio stanovništvo o čijoj je budućnosti pregovarao: “Nemojte, nemojte, nemojte živjeti u snu da će zapad doći i riješiti ovaj problem. Nemojte sanjati taj san.”

Dalja motivacija za Britance i Francuze da minimiziraju bilo kakvu moguću provokaciju Beograda bili su veliki kontingenti ove dvije zemlje u Zaštitnim snagama Ujedinjenih nacija (UNPROFOR). Zbog svog mandata da čuva mir, UNPROFOR nije imao adekvatno artiljerijsko naoružanje i pokriće iz zraka; snage su bile razbijene u male jedinice, zbog čega su bile ranjive pred lokalnim snagama. Oni su, praktično, bili taoci rata.

(Tokom rata u Bosni bilo je slučajeva uzimanja talaca, ali je najekstremniji primjer toga kako su slabo naoružane mirovne snage postale prepreka odlučnoj akciji – i poluge za uticaj na politiku – holandske snage koje su čuvale Srebrenicu; Richard Holbrooke izrazio je stav da su “Britanci, Francuzi i Holanđani napravili neki privatni dogovor, čiji detalji nisu zabilježeni, ali koji je sigurno napravljen, da će iskoristiti svoj položaj u NATO da ulože veto na bilo kakve zračne napade dok holandske trupe bezbjedno ne izađu iz Srebrenice.”)

Ali njihove trupe ipak su bile tamo, što je Velikoj Britaniji i Francuskoj omogućavalo da izvrše uticaj na operacije UN-a, što su i radile da bi uticale na raspravu o Komisiji kao i kasnije, da ubijede druge članice Vijeća sigurnosti da glasaju u skladu sa njihovim nacrtom rezolucije vezane za angažman UN u bivšoj Jugoslaviji. (Odličan primjer je priča iza Rezolucije 836, koja se oslanjala na memorandum Francuske o stvaranju sigurnih zona u Bosni a da nije obezbijedila mandat za energičnu zaštitu. London i Pariz upustili su se u opsežno lobiranje kako bi ubijedili sve članice Vijeća sigurnosti da glasaju za nju.)

Osim neposredne brige za zaštitu svojih snaga i dogovoreni mir, Britnaci i Francuzi imali su šire geostrateške interese koji su uticali na bavljenje sudskim istragama. I jedni i drugi htjeli su da postanu uticajni u svijetu poslije Hladnog rata u kojem su SAD bile dominantna sila, a ujedinjena Njemačka se preporodila. Zato ih je poziciona logika podsticala da se protive onom što su podržavali Njemačka i SAD, a njihov vojni angažman davao im je politički kapital kako bi bili protuteža ulozi Njemačke i SAD. (I Velika Britanija htjela je da izbjegne da nezavisna Bosna postane „muslimanska država“ u Evropi.)

To ne znači da se Francuzi i Britanci nisu brinuli zbog izvještaja o etničkom čišćenju, ili da nisu bili svjesni Miloševićeve uloge – ustvari, njihovi mirovni pregovori implicitno su se temeljili na shvatanju da su lideri kao što je Milošević u poziciji da kontrolišu nasilje na terenu. Ali njihovi strateški interesi bili su dodatni razlozi da se protive aktivnoj Komisiji koja bi se možda fokusirala na visoko pozicionirane srpske lidere, koje su smatrali ključnim za pregovore koji će, kako su mislili, i donijeti mir i pomoći njihovim interesima.

Srbija je imala snažnu podršku u Rusiji, i tradicionalno a i zbog ekonomskih interesa, uključujući i to što je Rusija bila glavni dobavljač oružja Srbiji. Rusija se protivila svakom intervencionističkom presedanu jer se bavila vlastitim sukobom u Čečniji i bila zabrinuta za krhkost vlastite federacije

Sa svoje strane, SAD i Njemačka imali su svoje razloge za podržavanje rada Komisije. Predsjednik Clinton nije ispunio (doduše nejasna) obećanja iz kampanje vezana za intervenciju SAD u bivšoj Jugoslaviji, kojoj se protivio državni sekretar Warren Christopher. (N.Y. TIMES, 30. juli 1992. gdje se citira Clinton: “Ako Srbi nastave kršiti odredbe trenutnog dogovora o obustavi vatre,” rekao je, “SAD bi trebale predvoditi u traženju ovlaštenja od Vijeća sigurnosti UN za zračne udare protiv onih koji napadaju one što dostavljaju pomoć”; Bill Clinton, TV debata između Busha, Clintona i Perota, 11. oktobar 1992. “Slažem se da ne možemo dozvoliti da se kopnene snage uključe u kaljugu Bosne ... Aplaudiram zoni zabrane letova. Mislim da trebamo pooštriti embargo na vladu u Beogradu i mislim da moramo razmisliti o tome da li da sad skinemo embargo Bosancima jer oni sad nisu u fer borbi sa teško naoružanim protivnikom koji odlučno provodi etničko čišćenje. Ne možemo se zaglibiti u blato, ali moramo uraditi ono što možemo”; N.Y. TIMES, 5. juni 1995, “Državni sekretar Warren Christopher... upozorio je Bijelu kuću da ne razmatra (mogućnost korištenja kopnenih snaga), tvrdeći da se to može pogrešno shvatiti kao obećanje mnogo veće uloge Amerike od one koju je administracija namjeravala da ima.)

Podržavanje Komisije bio je način da se pokaže da SAD nešto rade i da su napredovale dalje od pozicije koju je artikulisao bivši državni sekretar James Baker, koji je američku politiku sažeo u često citiranoj izjavi: “Mi nemamo psa u ovoj borbi.” Osim toga, ambasadorka u UN-u, Madeleine Albright, lično je bila zainteresirana za nastavljanje baštine Ninberga. Slično tome, podrška Njemačke dijelom je bila funkcija njene domaće političke kulture i ciljeva vanjske politike; nestrpljivost Njemačke da prizna nezavisnost Hrvatske i Slovenije i usprotivi se agresiji Srbije vjerovatno je povezana sa njenim imidžom poslije II svjetskog rata. A općenito, u mjeri u kojoj je bilo vjerovatno da će Komisija otkriti masovne zločine Srba, ona je služila i interesima država koje su željele da se usprotive srpskoj hegemoniji i podrže svoje klijente u regiji koji su tek stekli nezavisnost. (Milošević je pokazao da je svjestan historije njemačkih interesa na Balkanu na početku svoje odbrane, jer je naveo želju Njemačke da uništi Jugoslaviju i stvori niz malih satelitskih država u regiji, kojim bi Njemačka mogla dominirati.)

Srbija je imala snažnu podršku u Rusiji, i tradicionalno a i zbog ekonomskih interesa, uključujući i to što je Rusija bila glavni dobavljač oružja Srbiji. Rusija se protivila svakom intervencionističkom presedanu jer se bavila vlastitim sukobom u Čečniji i bila zabrinuta za krhkost vlastite federacije. Tako, iako se nije protivila stvaranju Komisije, Rusija nije bila njome oduševljena. Ostale europske zemlje imale su strateške i uskogrude interese koji su kočili koncenzus o aktivnoj istrazi.

Svi ti vanjski akteri bili su materijalno zainteresirani za konačni ishod, a niko nije želio proširivanje rata; zato su svi bili skloni, ili su barem pristali na mirovne pregovore kao najbolju opciju. Mir između Srbije i Hrvatske bio je moguć, ali Bosna je bila teži problem i prijedlozi pregovarača da se kontrola podijeli odražavali su, naizgled, inkompatibilne programe zaraćenih strana. U tom kontekstu, energična istraga bile je nezgodna za strane koje su bile sklonije nalaženju rješenja putem pregovora: Bosna nije smjela izgledati kao žrtva etničkog čišćenja, sistematskih silovanja i zločina protiv čovječnosti, jer se viktimizirana nacija teško može žrtvovati agresorima.

Postojeći dokazi: Šta je otkrila istraga Komisije

Ipak, iako Ekspertna komisija nije imala veliku podršku, ona je imala određen mandat. Sa grantovima od fondacija, Komisija je mogla početi rad sa volonterskim osobljem koje se sastojalo od advokata i studenata prava; kasnije je izvjestan broj država osnovao zakladu UN iz koje bi se plaćale ekshumacije i intervjui. Podjednako presudno bilo je to što su se, do vremena kad se Komisija osnovala, ratovi počeli odvijati po jasnom, u nekim oblastima čak i statičkom obrascu. Frontovi u Hrvatskoj velikim dijelom su se stabilizirali. U Bosni, situacija je još bila vrlo fluidna, ali su se mnogi frontovi rano ocrtali i ostali relativno fiksirani. To je značilo da je istraga bila marginalno više moguća.

U tom kontekstu, Komisija je počela ekshumirati tijela iz masovnih grobnica (uz pomoć 35 holandskih vojnika), vršiti forenzička ispitivanja i intervjuisati izbjeglice. Četrdesetočlani tim žena – advokata, specijalista za mentalno zdravlje i tumača, intervjuisao je 223 žene – žrtve silovanja i svjedokinje. Jedan član Komisije pripremio je izvještaj o etničkom čišćenju u Prijedoru, na osnovu oko 400 intervjua sa svjedocima.

Te istrage počele su u jesen 1993. godine, ali je u decembru pravni savjetnik UN-a obavijestio Komisiju da će njen mandat prestati 30. aprila 1994. Tako se sav dokazni materijal zasnovan na terenskom istraživanju morao prikupiti u roku od oko još šest mjeseci. Takav raspored onemogućio je ispitivanje mnogih svjedoka silovanja i ekshumacije iz masovne grobnice u Vukovaru zbog zime u Hrvatskoj. Moguće je da se to uradilo zato što je u to vrijeme već bio osnovan Tribunal, a UN su željele da izbjegnu suvišne institucije. Ipak, meni u to vrijeme nije bilo jasno zašto se mandat Komisije ukinuo tako brzo – naposlijetku, i MKSJ, i sam bez velikih finansija, bio je pogođen kad se Komisija proizvoljno ukinula dok je trebalo uraditi još posla – i to ni do danas ne mogu objasniti.

Mir između Srbije i Hrvatske bio je moguć, ali Bosna je bila teži problem i prijedlozi pregovarača da se kontrola podijeli odražavali su, naizgled, inkompatibilne programe zaraćenih strana. U tom kontekstu, energična istraga bile je nezgodna za strane koje su bile sklonije nalaženju rješenja putem pregovora: Bosna nije smjela izgledati kao žrtva etničkog čišćenja, sistematskih silovanja i zločina protiv čovječnosti, jer se viktimizirana nacija teško može žrtvovati agresorima

Ipak, čak i ove skraćene istrage pokazale su da je Owenova zabrinutost opravdana. Ono što su te istrage otkrile – usred detalja o ubistvima, zatočavanju, deportacijama, silovanjima na svim stranama – bilo je to da su najviše zločina počinile srpske snage, po konzistentim obrascima koji su pokazivali na Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ). Miloševićevi otisci prstiju i stopala vidjeli su se u cijelom ratu u Hrvatskoj i Bosni; svi dokazi ukazivali su na to da je on imao ulogu ili mozga cjelokupne strategije ili onog ko je odobravao njene određene aspekte.

Dokazi u Završnom izvještaju Komisije pokazali su da ratovi u Hrvatskoj i Bosni sadrže politiku etničkog čišćenja i sistematskih silovanja od strane srpskih snaga, i da su te snage djelovale uz znatnu podršku iz SRJ. Tokom cijelog rata u Bosni JNA, a zatim Vojska Jugoslavije bile su aktivno uključene tako što su snabdijevale VRS oružjem i municijom; samom VRS komandovali su bivši oficiri JNA i VJ – uključujući i više dužnosnike premještene iz Beograda, gdje je Mladić bio registrovan na spisku oficira. To je bio jedan od ranih trikova koje je Milošević koristio kao način da održi prividnu osporivost umiješanosti Srbije u rat u Bosni, ali bi načelniku štaba VJ bilo nemoguće snabdijevati VRS i srpske paravojne jedinice tako ekstenzivno bez Miloševićevog znanja.

Naročito je zanimljivo statističko istraživanje koje je Komisija izvršila o granatiranju Sarajeva. U aneksima Završnog izvještaja dnevno se bilježi broj ispaljenih granata, pogođeni ciljevi i nastale žrtve. Dio studije pratio je dnevna granatiranja naspram političkih pregovora. Tokom pregovora kojima su rukovodili Vance-Owen, granatiranje se smanjivalo kako su pregovori napredovali pozitivno; kad su se postigli sporazumi u Ženevi, Njujorku ili Parizu, srpsko granatiranje bi prestalo. Nasuprot tome, kad pregovori ne bi uspjeli, granatiranje bi eskaliralo, ponekad do 3.000 granata dnevno. Veze između stope granatiranja i političkih pregovora koji su obuhvatali sve tri strane – često Miloševića, Tuđmana i Izetbegovića ili njihove predstavnike – ne bi bilo da nije bilo direktne veze između pozicija Miloševića i bosanskih Srba tokom tih pregovora, pri čemu je granatiranje služilo kao element kazne ili nagrade koju su Srbi namjenjivali Bošnjacima.

Čak i skraćene istrage pokazale su da je Owenova zabrinutost opravdana. Ono što su te istrage otkrile – usred detalja o ubistvima, zatočavanju, deportacijama, silovanjima na svim stranama – bilo je to da su najviše zločina počinile srpske snage, po konzistentim obrascima koji su pokazivali na Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ). Miloševićevi otisci prstiju i stopala vidjeli su se u cijelom ratu u Hrvatskoj i Bosni

(U Završnom izvještaju nema direktnih dokaza o Miloševićevim naredbama ili direktnim informacijama Miloševiću u vezi granatiranja i logički je moguće objasniti tu vezu akcijama koje su poduzete na nivou Pala a ne Beograda. Međutim u izvještaju se analiziraju veze između Romanijskog korpusa i VJ, i kao što ćeo vidjeti u Zaključku, potrebna je samo teorija udruženog zločinačkog poduhvata  koju je Tužilaštvo kasnije primijenilo u fazi Bosne da bi se objasnila veza sa Miloševićem.)

Sve ovo brižljivo je dokumentirano u Završnom izvještaju Komisije – na 3.500 stranica Aneksa, 74.000 stranica dokumenata, 300 sati video snimaka i 3.000 fotografija – koje su stavljene na raspolaganje Tužiteljstvu novoosnovanog MKSJ. U to vrijeme, Tužiteljstvo je tvrdilo da su informacije možda nepouzdane zbog lanca nadzora nad njima, ili pitanja vezanih za pouzdanost svjedoka, ali čak i da je to tačno, informacije u tim dokumentima mogle su predstavljati temelj za nove istrage. Sve u svemu, one su davale sveobuhvatnu sliku Miloševićeve odgovornosti, i mogle su biti osnova za optužbu – ali do toga nije došlo.

Preporođena realpolitika: ograničenja za djelotvoran MKSJ

Budući da je istražiteljski mandat Komisije bio kontroverzan, on nije predviđao nikakve mehanizme za pokretanje sudskog postupka protiv pojedinaca, pa čak ni za davanje preporuka o pokretanju sudskih postupaka. Umjesto toga, Rezolucija 780 zahtijevala je da Generalni sekretar “podnese izvještaj Vijeću o zaključcima Ekspertne komisije i da te zaključke uzme u obzir prilikom davanja preporuka za odgovarajuće dalje korake.”    

Početkom 1993, sve veća kriza u Bosni i privremeni izvještaj Komisije, utrli su put upravo za takav mehanizam. Kako su očekivanja Owenove mirovne opcije blijedila, došlo je do ponovnih pritisaka da se poduzme ono što se činilo logičnim narednim korakom. Osnivanje Tribunala tog maja bila je još jedna pobjeda za oživljavanje međunarodnog krivičnog prava – ali pobjeda koja pokazuje i daljni uticaj realpolitike u davanju miru prioriteta nad pravdom.

Države koje su kombinirale retoričku podršku Komisiji sa tihim naporima da ograniče njenu djelotvornost nastavile su tu strategiju i sa Tribunalom. Bila su očigledna ista finansijska ograničenja, a države su i dalje imale moć da daju ili zadržavaju informacije presudne za sačinjavanje optužbi protiv višeg rukovodstva. Pa i prije toga, godina i po koliko je trebalo da se imenuje glavni tužitelj, možda je najjasniji primjer indirektnog ograničenja. Prvi imenovani tužitelj, Ramon Escovar Salom iz Venecuele, formalno je bio na tom položaju od oktobra 1993. do februara 1994, ali očigledno nikad nije bio u poziciji da stvarno počne raditi – što je faktor koji se, daleko od toga da je bio iznenađenje, izgleda smatrao pozitivnom kvalifikaicjom za taj posao. (Ralph Zacklin, viši dužnosnik UN iz Britanije, bio je svjestan toga da Escovar ne može stupiti na dužnost barem nekoliko mjeseci, ali mu je ipak savjetovao da ostane na tom položaju a da ne obznanjuje činjenicu da je nedostupan.) Richard Goldstone imenovan je tek u augustu 1994. i dokle god nije bilo stvarnih istraga ni optužbi, nije trebalo ništa opstruirati.

Štoviše, time što su izabrale Goldstonea, velike sile odabrale su određenu osobu s određenim pristupom. Goldstone je bio politički lukava osoba, i bilo mu je stalo da osigura egistencijsko preživljavanje MKSJ kao institucije. Shvatio je da najkraći put podrazumijeva održavanje suđenja, a to je nužno značilo da se ide za pojedincima do kojih se odmah moglo doći. Neka drugačija logika bi, naravno, mogla savjetovati da se traga za onim koji su bili najodgovorniji, da se oni promptno osude i čeka šta će se desiti, ali su cilj prvih presuda – usprkos tvrdnji u Rezoluciji 827 i obznanjene namjere Tužiteljstva da sudi najodgovornijima – počinitelji na niskom nivou. Nema dokaza o direktnom uplivu velikih sila na Goldstoneovu tužiteljsku strategiju, ali nema dokaza ni o bilo kakvim potezima koji bi ga podstakli da od početka sudi licima na višim nivoima. Za one kojima je najveći prioritet bilo postizanje dogovorenog mira, Goldstoneov pristup nije bio kontradikcija.

Stalni prioritet velikih sila bilo je političko rješenje koje bi prekinulo borbe, a da bi to postigli bili su spremni da pregovaraju sa istim pojedincima koje su Komisija i Tribunal neizbježno trebali istražiti. Te ljude –  Miloševića, Tuđmana, Karadžića, Mladića – velike sile i UN tretirale su kao logične lidere, a njihov značaj i uticaj je, zbilja, samo rastao. Miloševića su, čak, primili u Jelisejskoj palati. Upravo je to davanje prioriteta miru nad pravdom dovelo do tolikih birokratskih i finansijskih zapreka koje su se bacale na put Tribunala i koje su mu sprečavale da dobije dokaze o kažnjivosti. Zbog toga je, iako je privremeni izvještaj Komisije iznio na svjetlo zločine i pomogao da se razvije politički zamah za osnivanje MKSJ, Tribunal koji je iz toga proistekao u početku, kao i Komisija, bio krezub.

Mir putem ustupaka: Strategija moralne ekvivalencije

Želja da se zaštite mirovni pregovori dovela je do ograničenja za Komisiju od njenog osnivanja; ta želja nastavila je da utiče na rad Komisije, prihvatanje njenih nalaza, i na rad MKSJ. Lord Owen usvojio je pregovaračku strategiju temeljenu na jednakom tretmanu sve tri strane i uspostavljanju “moralne ekvivalencije” među njima. Owen se plašio da će istrage o ratnim zločinima ugroziti njegov rad; jer se brinuo – kako se pokazalo, s pravom – da će istrage pokazati da su najviše zločina počinili Srbi, a nakon njih Hrvati, dok su Bošnjaci bili glavne žrtve.

Dok sam radio sa Komisijom, imao sam jedan naročito ilustrativan sastanak sa Lordom Owenom. Nakon što sam mu rekao da je Komisija istražila jednu masovnu grobnicu gdje se nalazilo 200 hrvatskih žrtava koje su ubili Srbi i jednu masovnu grobnicu sa 39 Srba koje su ubili Bošnjaci, Lord Owen je odgovorio: “Profesore, morate istražiti tri masovne grobnice, svaku sa 200 tijela, razumijete li?” To je bio školski primjer realpolitike: “ekvivalencija” je, zapravo, značila zanemarivanje mogućnosti da je bilo žrtava i počinitelja, ili uzimanje u obzir samo učesnika koji imaju uticaj na mogući ishod.

Lord Owen usvojio je pregovaračku strategiju temeljenu na jednakom tretmanu sve tri strane i uspostavljanju “moralne ekvivalencije” među njima. Owen se plašio da će istrage o ratnim zločinima ugroziti njegov rad; jer se brinuo – kako se pokazalo, s pravom – da će istrage pokazati da su najviše zločina počinili Srbi, a nakon njih Hrvati, dok su Bošnjaci bili glavne žrtve

To nije bila čak ni istinska neutralnost: Owen je stvarno prihvatio priču srpske propagande da se sukob temelji na drevnoj mržnji i da su zaraćene strane podjednako odgovorne za nasilje, jer je ona bila zgodna za njegov cilj da nađe mir, a da se ne mora brinuti za pravdu za žrtve. Time je cilj UN-a da se održi nepristrasnost otišao predaleko – do pokušaja, ne samo da izbjegne omiljenu priču bilo koje strane nego da ustanovi neku alternativnu istinu i djeluje na osnovu nje. Efekat je, naravno, bio to da je onima koji su bili najsposobniji da stvore nasilje dao ulogu partnera u mirovnim pregovorima.

Bitni partneri: Američke neprilike s Miloševićem

Iako su podržavale Komisiju i Tribunal, SAD su, zapravo, prilično oklijevale da se agresivno upuste u istrage o zločinima i kršenjima ljudskih prava u bivšoj Jugoslaviji. Tokom predizborne kampanje, Predsjednik Clinton govorio je o strategiji “ukini i udari”, tj. ukidanja embarga na uvoz oružja  Bosni i poduzimanja zračnih napada na bosanske Srbe, ali kad je stupio na dužnost njegova administracija u početku nije imala apetita za energične vojne intervencije i više je naginjala uzdržavanju – i ekvivalenciji – sličnom onom koje su imali Britanci i Francuzi.

Kada su se, počevši od 1994, SAD i njeni saveznici iz NATO saveza počeli sve više priklanjati strani Hrvata i Bošnjaka, mogli su se očekivati – još uvijek slijedeći logiku realpolitike – zahtjevi da novoosnovani Tribunal aktivno istraži srpsko vrhovno rukovodstvo. Podrška SAD Tribunalu i drugim istražiteljskim inicijativama u 1994. i 1995. bila je prilično temeljita: tri miliona dolara za kompjuterski sistem koji je služio za rad sa prilivom dokaza i 22 advokata i istražitelja koje su poslali da rade u Tužiteljstvu. Ali iako su SAD podržavale Tribunal kao instituciju, njihova posvećenost Tribunalu bila je u znatnoj mjeri taktička.

Razlog i rezonovanje su poznati: logika izvedena iz realpolitike i poticaji koje je stvorio pritisak za mirovno rješenje, koji su se kombinirali da bi izgurali razloge pravde sa pregovaračkog stola. Naravno, pristup SAD se u mnogo pogleda razlikovao od Owenovog: njihov pristup bio je energičan i militantan. Savez Hrvata i Bošnjaka u kom su posredovale SAD i bombardiranje od strane NATO saveza suštinski su promijenili vojnu ravnotežu na štetu Srba – toliko da je, ustvari, zastoj u Hrvatskoj prekinut, a problem RSK (Republike Srpske Krajine) djelotvorno, iako brutalno, riješen. Vojna ravnoteža promijenila se i u Bosni, jer su oblasti koje su držali Srbi na zapadu došle u ruke hrvatskih i bošnjačkih snaga, mada su i bošnjačke sigurne zone duž Drine pale u ruke Srba, a Sarajevo postalo ranjivo. Te situacije predstavljale su strateške prepreke za konsolidovane nacionalne teritorije i za postizanje mira; iako je bila saveznik jedne strane, američka administracija fokusirana na postizanje dogovora morala je dovesti sve strane za pregovarački sto.

Tako je, u Daytonu, Richard Holbrooke – usprkos potpuno drugačijem pristupu diplomatiji i mnnogo jačim resursima – naposlijetku počeo slijediti liniju iznenađujuće sličnu dvosmislenom Owenu. Milošević je postao suštinski jemac mira, istisnuvši rukovodstvo RS, koje je sad za SAD postalo potrošna roba. Njegova suradnja bila je ključna, i vrijednija od svega što se moglo dobiti suđenjem njemu. Karadžić i Mladić su malo prije toga, naravno, optuženi, i SAD ih je proglasila nepoželjnim osobama na konferenciji – ali to nije bila toliko predanost pravdi koliko funkcija strategije SAD u čijem je centru bio Milošević.

Zapravo, Washington je razmišljao o potpunom odustajanju od MKSJ u Daytonu, jer je dobio ono što je vidio kao vrijednost – doveo je Miloševića za pregovarački sto. Sad kad su pregovori bili u toku, gotovo se ništa ne bi postiglo ako bi se Tribunal ovlastio da sudi glavnim akterima od kojih je zavisio mir. U Dejtonskom sporazumu izjavjuje se da postoji obaveza saradnje sa MKSJ, ali ne sadržava nikakve mehanizme njene provedbe. SAD su odbile da unesu klauzule kojima se osnivaju policijske snage koje bi provodile naloge MKSJ ili pomagale u istrazi, usprkos molbi suca Cassesea. Iako je NATO imao najveće ovlasti za sigurnost u Bosni, njegovim snagama nije se dao jasan mandat u pogledu hapšenja i dovođenja optuženika – što su SAD mogle osigurati da su htjele – i ubrzo je postalo jasno da hapšenje optuženika NATO-u nije bio prioritet.

Dugo se nagađalo da je, u Daytonu, Holbrooke ponudio Miloševiću da će SAD destimulisati istragu MKSJ protiv njega. Nema dokaza da je Holbrooke to uradio, a nemoguće je dokazati i da nije. Moja pretpostavka, i samo pretpostavka jeste da se takva poruka prenijela, ali u svakom slučaju teško da bi eksplicitna garancija bila nužna: neunošenje smislenih mehanizama provedbe bilo je dovoljan signal Miloševiću. Isto važi i za očiglednu logiku američke pregovaračke strategije: Americi ne bi dolikovalo da optuži čovjeka na koga se prvo oslanjala da održi mir. Kao što je Holbrooke izjavio prije dejtonskih pregovora, “ne možete postići mir bez predsjednika Miloševića”. Prema realističnoj, i pri tom kompromiserskoj logici prema kojoj je u Daytonu postignut sporazum, zbog same činjenice da su zvaničnici SAD znali da je Milošević odgovoran za mnoge zločine u Bosni on je postao još vrijedniji kao sagovornik – a to saznanje je, pak, bilo inkompatibilno sa nepopustljivom politikom podržavanja pravde.

Kraj korisnosti: Žurba da se pokrene krivični postupak

Iako su ubistva, silovanja, etničko čišćenje i drugi zločini u Bosni i Hrvatskoj bili dobro dokumentovani – još dok su se događali – oni nisu doveli do podizanja optužnice protiv Miloševića. Do toga je, kako kaže Williamson, došlo tek mnogo kasnije, a razlozi iz kojih se optužnica podigla onda kad se podigla još bolje osvjetljavaju naše mišljenje o tome zašto to nije učinjeno ranije.

U svojoj tako brutalnoj reakciji na izazove KLA iz 1997, Milošević se implicitno oslanjao na istu gomilu faktora koji su upravljali događajima, i štitili ga, početkom devedesetih: na podjele unutar Evrope, na oprez velikih zapadnih sila da se ponovo vojno angažuju na Balkanu – možda i na ona pretpostavljena uvjeravanja – i na rusku zaštitu u Vijeću sigurnosti. No, pokazalo se da je to pogrešna procjena: ovaj put SAD su djelovale snažno i djelotvorno, putem NATO saveza, da bi se suprotstavile Miloševiću. Mogućnost da Rusija uloži veto nije bila kočnica za NATO, koji je jednostavno djelovao bez ovlaštenja od strane Vijeća sigurnosti.

Zapadni svijet vidio je šta se desilo Bosni i nije imao namjeru da ravnodušno gleda kako Milošević radi to isto na Kosovu. Pomak u stavovima SAD i Velike Britaniije dijelom je bio rezultat promijenjenog osoblja: Madeleine Albright, koja je 1997. postala državni sekretar SAD zauzela je konfrontativniji pristup od svog prethodnika, Warrena Christophera, i sa mnogo je više strasti zagovarala međunarodno krivično pravo; u maju 1997. u Velikoj Britaniji došla je na vlast Laburistička stranka, i isto tako unijela novu spremnost da se pokrenu krivični postupci zbog ratnih zločina. Ali, ako se stvari posmatraju iz realistične perspektive, to objašnjenje jednostavno navodi na pitanje zašto se sad pokazalo da su ti glasovi uvjerljivi i zašto je Zapad – koji je, nakon svega što se znalo o zločinima u Bosni i Hrvatskoj davno prije nego što je nešto poduzeo, sad krenuo drugačijim putem.

Taj pomak bio je funkcija toka logike iz Daytona. Milošević je bio ključan za mirovni sporazum i, u početku, za njegovo održavanje; ali nakon dvije godine, sigurnost Hrvatske bila je obezbijeđena, kao i kontrola od strane NATO saveza u Bosni. Više nije bilo nikakve potrebe da mirotvorci ignorišu ono što su znali o njegovoj odgovornosti – znanje koje je ranije bilo sama osnova za njihovo uvjerenje o ključnoj ulozi Miloševića. Milošević jednostavno više nije bio potreban.

Kad je Milošević prestao biti koristan, njegova sposobnost da izaziva nevolje bila je jednostavno to: prijetnja koju treba ukloniti. Kad je Milošević počeo da poduzima energične akcije protiv OVK i albanskog stanovništva na Kosovu putem sve oštrijih policijskih i vojnih mjera, Clintonova administracija i vodeće države u NATO savezu sad su te poteze vidjele kao potencijalne prijetnje široj regionalnoj stabilnosti koju su tek osigurale. Njihova reakcija, u odnosu na neaktivnost u ratu u Bosni, bila je brza, i došla na rub vojne intervencije u jesen 1998. i stvarnog rata u martu 1999.

Vojnu akciju pratila je nova spremnost da se zadovolji pravda; nakon promjene američkih i britanskih stavova na početku krize na Kosovu, Tužiteljstvo je počelo dobijati veću podršku za mogućnost istrage protiv Miloševića. Tokom bombardiranja, tužitelji su iz SAD dobili bogate obavještajne podatke, uključujući i satelitske snimke. Međutim, od materijalne podrške bilo je važnije implicitno davanje zelenog svjetla, signal da su ranije podijeljene zapadne zemlje voljne da vide da se vrši istraga i, do vremena stvarnog sukoba, da su joj sve radije pomagale.

Rezultat je bio period otvorene i odlučne aktivnosti, pod vođstvom Louise Arbour, koja je dovela do brzog podizanja optužnice o kojoj govori Williamson. No, sama brzina i efikasnost tog procesa jednostavno nas vraća na pitanje zašto optužnice za druge Miloševićeve poteze, u drugim ratovima, nisu podizane na isti način.

Tako zagonetka kojom smo započeli počinje poprimati obrise koje možemo shvatiti kao faze u kojima je realpolitika djelovala i uticala na rad Tužiteljstva: prvo, period u kojem su se vođe bosanskih Srba i Milošević smatrali nužnim partnerima, tokom kojeg je ideja o dizanju optužnice protiv njih bila problematična; zatim, od 1995. povlačenje te implicitne zaštite vođa bosanskih Srba kako je rat prestajao i ostavljanje Miloševića na još važnijem – i nedodirljivom – mjestu; i konačno napuštanje sad nepotrebnog Miloševića kako je kriza na Kosovu rasla. Taj slijed opisuje ne samo perspektive vanjske politike SAD i njenih saveznika u NATO savezu, koje su dovoljno jasne, nego i objašnjava zagonetku o nepodizanju optužnice, kad se prihvati uticaj tih vanjskopolitičkih interesa na procese odlučivanja u Tužilaštvu.

Šta se moglo uraditi?

Mora se priznati da bi nalaženje dovoljno dokaza za konkretno suđenje bilo zastrašujući posao čak i uz punu saradnju velikih zapadnih sila, a kao što smo vidjeli, one nisu bile voljne da sarađuju sa Tribunalom dok su u Miloševiću vidjele nužnog partnera za pregovore o miru. Pokazivanje da je Milošević imao ulogu glavnog arhitekte tih zločina zahtijevalo bi pristup dokumentima i svjedocima iz uskog kruga koji su se mogli naći samo u Beogradu i, u manjoj mjeri, u srpskim oblastima Hrvatske i Bosne. Odista, kako tvrdi Williamson, konkretna optužnica, kad se pojavila, još se oslanjala na strategiju okretanja Miloševićevih ranijih saveznika protiv njega – strategiju koja nikad nije bila potpuno uspješna ali koja je bila nezamisliva početkom devedesetih godina kad je Miloševićeva moć bila na vrhuncu.

Ali, čak i uz ta ograničenja, bilo je teorija o odgovornosti koje su se mogle istražiti čak i tokom ratova u Hrvatskoj i Bosni, ili godina između Daytona i Kosova – komandna odgovornost, saučesništvo, sukrivnja i udruženi zločinački poduhvat – teorija koje su se konačno upotrijebile u predmetima Bosna i Hrvatska i drugim, uključujući i one dignute u to vrijeme. Te teorije omogućavale su blaže standarde dokazivanja u poređenju sa locus classicus počinjenja.

Komandna odgovornost, ili odgovornost nadređenog, na primjer, može utvrditi krivičnu odgovornost komandanta za radnje koje su počinili njegovi podređeni, čak i ako ih on nije naredio ili čak nije ni znao za njih u to vrijeme. Slično tome, saučesništvo, sukrivnja i udruženi zločinački poduhvat mogu dozvoljavati niži mens rea – kao i (doduše kontroverzan) stav da udruženi zločinački poduhvat tipa III dozvoljava da se genocidna namjera nekih članova poduhvata pripiše drugima. Tako, na primjer, kad su se digle optužnice protiv Karadžića i Mladića za genocid u Srebrenici – što se desilo 1995, sve što je trebalo da se Milošević optuži za, recimo, saučesništvo u genocidu bila bi tvrdnja da je on bio u poziciji de facto autoriteta nad Karadžićem i Mladićem, ili u udruženom zločinačkom poduhvatu s njima. Upravo takva tvrdnja bila je ustvari ono što je Tužilaštvo navodilo, pet godina kasnije.

Što se tiče teškoće da se pridobiju upućeni svjedoci, imajući u vidu to da je, čak i kad je optužnica zbog Kosova dignuta – u vrijeme kad je Milošević još uvijek imao čvrstu moć – Tužiteljstvo računalo na to da će upućeni svjedoci biti spremni da svjedoče, teško je razumjeti zašto se prethodni glavni tužitelj nije na sličan način kockao sa transformativnom snagom optužnice da iznudi neka dešavanja.

Ali Tužiteljstvo nije uradilo ništa od toga. Čak su i materijali koje je Tužiteljstvo imalo – kao što su oni koje je prikupila Ekspertna komisija – ostali velikim dijelom neiskorišteni. Razlozi su, kao što smo vidjeli, imali manje veze sa standardima dokazivanja, a više – gotovo u cijelosti – sa, takorekuć, bavljenjem politikom. Iako politika igra centralnu ulogu u privođenju međunarodnih zločinaca pravdi – ili iako bez političke volje operativni sudovi nikad ne bi bili osnovani – logika realpolitike konzistentno je djelovala na podrivanju međunarodnog krivičnog prava, koje bi trebalo donijeti i pravdu i mir.

Da je Milošević mislio da će ga pozvati na odgovornost zbog zločina počinjenih u Bosni i Hrvatskoj početkom devedesetih godina – da ga nisu pretvorili u mirotvorca nego da se suočio sa osudom i smislenom prijetnjom od sudskog postupka – njega i njegove podređene to bi možda odvratilo od ostvarivanja planova na Kosovu

Optužnica protiv Miloševića za Bosnu i Hrvatsku odgađala se zbog pogrešnog oslanjanja na realpolitiku kao na jedini put do mirnog rješenja jugoslavenske krize. Kada se mir tražio po svaku cijenu, kao u pregovorima Lorda Owena i u Daytonu, postalo je nužno transformisati Miloševića iz ratnog zločinca u mirotvorca – ne zato što drugi mirotvorci nisu znali šta je Milošević uradio i za šta je sposoban, nego upravo zato što jesu.

Bitan konceptualni potez potreban da se poduzme takav plan – potreban čak i da se takav plan smatra vrijednim truda, a ne potpuno neumjesnim – jeste pripisivanje moralne ekvivalencije stranama. Zbog moralne ekvivalencije pitanja pravde postala su nebitna za traganje za mirom zasnovanim na ravnoteži moći i ni na čemu više, i čak su i odvraćala od tog traganja.

Tako pitanje glasi: da li se mir može postići na bilo koji drugi način. Odgovor na to trebao bi biti očigledan: Naravno da može. Izbor između mira i pravde mora se prepoznati kao lažna dihotomija koja potkopava postizanje i jednog i drugog. Mentalitet koji smatra da je izbor između njih nužan ne uzima u obzir proživljenu stvarnost populacija između kojih se mora postići mir i za koje je pravda često važna. Logika realpolitike u najboljem slučaju kupuje privremena rješenja i primirje, ali ne trajni mir.

Takav stav ne razumije praktičan, politički efekat koje projekti pravde mogu imati, i to ne samo dugoročno. Milošević je pogrešno procijenio odlučnost NATO saveza u 1999. ali se to barem dijelom desilo zato što je tačno razumio logiku po kojoj su te iste sile djelovale u ranijim ratovima. Da je Milošević mislio da će ga pozvati na odgovornost zbog zločina počinjenih u Bosni i Hrvatskoj početkom devedesetih godina – da ga nisu pretvorili u mirotvorca nego da se suočio sa osudom i smislenom prijetnjom od sudskog postupka – njega i njegove podređene to bi možda odvratilo od ostvarivanja planova na Kosovu.

Teoretski, Tužiteljstvo je moglo vršiti istragu protiv Miloševića bez podrške velikih sila, ali to bi zahtijevalo mnogo od slabe, tek osnovane institucije. Umjesto toga, ono je šutke pristalo na političku logiku koja je obilježavala stvaranje i napredak Tribunala, i iako je to vrijedno prijekora, istinska odgovornost počiva na onima koji su zagovarali tu logiku. Doprinos Ekspertne komisije bio je premalo iskorišten, a postojeće teorije odgovornosti nisu se slijedile u MKSJ iz istog razloga: sile koje su mogle podržavati Tribunal umjesto toga su slijedile politiku koja je zavisila od teorije moralne ekvivalencije, od koje su zavisile njihove nade u čisto politički mir, ali zbog koje je pravda izgledala kao opasan luksuz. Ali nijedan mir ne može potrajati, i nijedan sud napredovati pod takvom teorijom; u konačnici, cilj međunarodne zajednice ne smije biti tragičan izbor između mira i pravde, nego traganje i za jednim i za drugim.

(Tekst objavljen 21.11.2016. uz odobrenje profesora Bassiounia)