Uvažavajući činjenice da Bosna i Hercegovina bilježi veoma rijetke slučajeve smjene ministara zbog dokumentiranih problema u svom finansijskom poslovanju, hipotetički bi se moglo utvrditi sljedeće: PSBiH je trebala, po uzoru na praksu zapadnoeuropskih zemalja, pokrenuti postupak smjene rukovodstva Ministarstva odbrane BiH. Na žalost, takva hipotetička konstrukcija je daleko od realne izvodivosti. Iako bi smjena morala biti logičan rezultat, jer je u periodu od 2004. do 2018. godine zabilježeno nekoliko ministarskih mandata u kojima je svaki ministar stupajući na dužnost već unaprijed mogao znati da “javne nabavke” predstavljaju dugogodišnji problem u poslovanju Ministarstva odbrane BiH, veliki broj propuštenih aktivnosti samog Ministarstva nijednom nije rezultirao pokretanjem postupka smjene ili utvrđivanja odgovornosti. U nastavku donosimo najzanimljivije dijelove analize o javnim nabavkama u Ministarstvu odbrane BiH koju je radio suradnik Fondacije Centar za javno pravo BiH.
1. Četrnaestogodišnji bilans problema postupaka javnih nabavki za potrebe Ministarstva odbrane BiH
Krajem novembra 2018. godine objavljene su informacije o problemima sa isporukama mesnih konzervi za potrebe Ministarstva odbrane BiH, a potom i dodatne objave zvanične potvrde Ministarstva odbrane BiH da je došlo do greške pri isporuci mesnih konzervi: suprotno proizvođačkoj specifikaciji, u mesnim konzervama je umjesto junećeg mesa utvrđeno postojanje svinjskog mesa.(1)
Problem sa mesnim konzervama je vrlo brzo zaboravljen (mediji se nisu zadržavali na dubljim analizama, s obzirom da problem spornih i neadekvatnih isporuka već odavno spada u našu svakodnevnicu), ali je sa ovim (novembarskim) slučajem još jednom potvrđen trend skoro nevjerovatnog kontinuiteta problematičnih javnih nabavki za Ministarstvo odbrane BiH.
Naime, javni revizorski izvještaji potvrđuju da nedostaci uočeni u procedurama javnih nabavki Ministarstva odbrane BIH sežu četrnaest budžetskih godina unazad. Na žalost, navedeni slučaj sa mesnim konzervama nije usamljeni “sezonski problem”, već je riječ o konstantnom trendu i činjenici da Ministarstvo odbrane BiH jednostavno četrnaest godina ne uspijeva dobiti izvještaje revizije bez revizorskih nalaza koji su do u detalje fokusirani na postupke i probleme vezane za procese javnih nabavki.
Trend potvrđuju segmenti izvještaja finansijske revizije koje je Ured za reviziju institucija BiH objavio za revidirane godišnje budžete Ministarstva odbrane BiH, u periodu od 2004. do 2017. godine.(2) (Objava izvještaja revizije za budžetsku 2018. godinu očekuje se u mjesecu julu 2019. godine). U tom periodu, Ministarstvo odbrane BiH je zadržalo neku vrstu “status quo” sa nalazima revizije vezanim za postupke i procedure javnih nabavki koji su imali status ili razinu “kvalifikacija” (3) navedenih u mišljenjima revizora u jedanaest izvještaja finansijske revizije zaredom (počevši od 2004, zaključno sa 2014. godinom).
U zadnja tri izvještaja revizije (za budžetske godine 2015, 2016. i 2017) je sadržano samo tzv. skretanja pažnje (4) koje je vezano za postupke i procedure javnih nabavki. To se može smatrati napretkom, jer “skretanjem pažnje” obuhvata nalaze manje finansijske vrijednosti i manjeg značaja.
Od 2004. godine, zaključno sa revidiranom 2017. godinom, Ministarstvo odbrane BiH nije dobilo niti jedno pozitivno mišljenje revizora za godišnje finansijske izvještaje. Za sve navedene godine, Ministarstvo odbrane BiH je dobijalo uslovljeno mišljenje (rezervu), osim za 2011. godinu, kada je objavljeno “negativno mišljenje revizora” za finansijske izvještaje, kao i za testirane postupke i procedure budžetske potrošnje Ministarstva.
2. Stalni nadzor tri parlamentarne komisije, javna saslušanja i neznatno unaprijeđena procedura javnih nabavki
Parlamentarni nadzor nad Ministarstvom odbrane BiH i Oružanim snagama BiH vrši “Zajednička komisija za odbranu i sigurnost BiH” (5) Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (PSBiH), a nadzor nad finansijskim poslovanjem Ministarstva odbrane BiH vrše dvije “Komisije za finansije i budžet (6)” (7) od oba doma PSBiH. Saglasno internim procedurama za obavljanje komisijskog nadzora nad budžetskom potrošnjom, od 2008. godine vrše se javna saslušanja za sve subjekte koji dobiju uslovljeno mišljenje revizora (rezervu) i negativno mišljenje.
Ministarstvo odbrane BiH je s tim u vezi bilo redovno pozivano na godišnja javna saslušanja.
Dvije Komisije za finansije i budžet PSBiH vrše odvojena javna saslušanja u različitim terminima, i svi zapisnici sa sjednica navedenih parlamentarnih tijela potvrđuju kontinuitet parlamentarnog nadzora nad poslovanjem Ministarstva odbrane BiH, uključujući tematsko praćenje ranije donesenih zaključaka za svaku revidiranu instituciju koja je prethodno bila pozivana na javna saslušanja.
U prethodnom periodu je izostalo javno usvajanje kriterija za izricanje parlamentarnih sankcija onim budžetskim korisnicima koji u kontinuitetu i uporno ponavljaju iste ili slične nalaze revizije. Ipak, unutar novije prakse javnih saslušanja u PSBiH, zabilježeno je usvajanje svojevrsne opomene za budžetske korisnike koji su dva ili tri puta ponovili iste nalaze revizije u periodu od tri godine. Izrečene su i prve mjere krajem 2010. godine u formi smanjenja budžetskih stavki za 10-20% na pozicijama reprezentacije, službenih putovanja, nabavke novih vozila i sl.
Izbor reduciranih stavki budžeta je učinjen tako da se pošalje jasna poruka rukovodstvu pojedinih institucija da unaprijede finansijsko poslovanje, ali da redukcija budžetskih stavki ne ugrozi osnovne funkcije ministarstava i agencija. Na žalost, Ministarstvo finansija i trezora BiH je naknadnim aktivnostima uz podršku Vijeća ministara BiH skoro potpuno anuliralo prve parlamerntarne mjere opomena donesenih sa ciljem unaprijeđenja finansijske discipline kod korisnika budžeta. Vršene su intervencije iz budžetske rezerve kao nadomjestak reduciranim budžetskim pozicijama, pri čemu su se koristile zakonom predviđeni mehanizmi budžetskih korekcija, poput “prestrukturiranja”, i sl.
Uvažavajući činjenice da Bosna i Hercegovina bilježi veoma rijetke slučajeve smjene ministara zbog dokumentiranih problema u svom finansijskom poslovanju, hipotetički bi se moglo utvrditi sljedeće: PSBiH je trebala, po uzoru na praksu zapadnoeuropskih zemalja, pokrenuti postupak smjene rukovodstva Ministarstva odbrane BiH. Na žalost, takva hipotetička konstrukcija je daleko od realne izvodivosti. Iako bi smjena morala biti logičan rezultat, jer je u periodu od 2004. do 2018. godine zabilježeno nekoliko ministarskih mandata u kojima je svaki ministar stupajući na dužnost već unaprijed mogao znati da “javne nabavke” predstavljaju dugogodišnji problem u poslovanju Ministarstva odbrane BiH, veliki broj propuštenih aktivnosti samog Ministarstva nijednom nije rezultirao pokretanjem postupka smjene ili utvrđivanja odgovornosti.
Isto tako, ni jednom nije podnesen službeni zahtjev za smjenu ministra odbrane zbog ponavljanja istih ili sličnih grešaka prilikom obavljanja postupaka i procedura javnih nabavki. Unapređenja su u zadnje tri revidirane godine primjetna, ali nalazi revizije vezani za javne nabavke nisu nestali iz revizorskih izvještaja (za 2015, 2016. i 2017. godinu). Ipak, vidi se da problemi vezani za javne nabavke nisu više istaknuti kao “kvalifikacije” u mišljenju revizora, već samo kao “predmeti kojima se skreće pažnja” rukovodstvu ministarstva da poduzmu pravovremene preventivne aktivnosti, kako se takvi slučajevi ne bi ponovili ili kako se isti problemi ne bi pojavili u narednim izvještajima u znatno većim iznosima.
3. Sistemski nedostaci koji pogoduju frekventnoj pojavi istih ili sličnih nalaza revizije u javnim revizorskim izvještajima
Bosna i Hercegovina je zemlja u tranziciji i normatvne osnove još uvijek ne sadrže adekvatne sankcione mehanizme. U prioritetima brojnih reformskih paketa bila su unapređenja poslovanja, odnosno reforme sa svojim osnovnim sadržajima, a manje su bili zastupljeni sadržaji koje bismo nazvali prevencija i sankcije za moguće zloupotrebe (8). Pored sistemskih godišnjih nalaza revizije koje redovno objavljuje Ured za reviziju institucija BiH (9), praksa je pokazala da su najčešći nepolitički (10) uzroci pojave skoro identičnih problema u finansijskom poslovanju organa uprave, sljedeći:
a) Nije kreirana atmosfera niti je kreiran pravni okvir nulte tolerancije za ponavljanje istih ili sličnih malformacija u finansijskom poslovanju organa javne uprave (javno dokumentiranih u izvještajima revizije).
b) Nije uspostavljen adekvatan sistem sankcija za prekršioce pravnih normi, usklađen sa visinom štete ili nezakonite dobiti za grupe vezanih lica i za pojedince, kao ni za slučajeve ozbiljnog kršenja zakona (uključujući konsekventne štete po budžet i javne resurse). Zapravo, nije sužen manevarski prostor koji upućuje da će sudski postupak trajati iznimno kratko i da svi, bez izuzeća, unaprijed znaju sankciju koja je detaljno opisana za kršenje svake norme pripadajućeg akta (unaprijed znaju za sankciju koja je nedvojbena i neizbježna).
c) Nije ustanovljena struktura preciznih ovlaštenja, niti precizirana odgovornost za rad u radnim tijelima (npr. interna radna tijela za javne nabavke) tako da kolektivni rad i/ili kolektivno odlučivanje nikako i niti u jednom momentu ne zasjenjuje i ne zamjenjuje pojedinačnu odgovornost (i izloženost sankcijama), uključujući odgovornost rukovodstva organa javne uprave (i neizbježnu izloženost sankcijama, bez obzira da li su i koja su radna tijela obavljala segmente radnih zadataka).
d) Nije prekinuta praksa prema kojoj se kolektivnim odlukama (npr. entiteske vlade ili Vijeća ministara BiH) zasjenjuje individualna odgovornost ovlaštenih lica, ranije službeno zaduženih za određene oblasti godišnjeg programa rada, izvršenja, realizaciju projekata, programa podsticaja, programa grantiranja, i sl.
e) Nije uspostavljen odgovarajući kapacitet sistema internih kontrola, kao ni odgovarajući kapaciteti interne revizije, te se ne vrši prethodna certifikacija ključnih i/ili kritičnih transakcija (selekcioniranih prema skali rizika i skali finansijske vrijednosti).
f) Nije uspostavljena sistemska struktura za programsko budžetiranje, ne podnose se izvještaji o izvršenju budžeta u programskom formatu, ne vrši se parlamentarna rasprava o programskim sadržajima, ne prati se izvršenje ciljeva programskih sadržaja (unatoč brojnim pokušajima i inicijativama pokrenutim tokom protekle dekade).
4. Kako Ministarstvo odbrane BiH može zaustaviti ponavljanje istih ili sličnih nalaza revizije u vezi procedura javnih nabavki?
Ako se uporede preporuke revizije iz javnih izvještaja, može se uočiti da se kontinuirano traži jačanje sistema internih kontrola, jačanje nadzora nad procedurama, dokumentiranje postupaka i kasnija evaluacija. Sve to u suštini nije tražilo značajne resurse i posebne investicije Ministarstva i moglo je biti provedeno bez značajnih problema. Dio preporuka je preciziran do detalja, ali i za takve preporuke je bilo dovoljno vremena da budu implementirane.
Navedeni primjer isporuke svinjetine u konzervama mesa na kojima stoji deklaracija da se radi o junetini je mogao biti dobrim dijelom preduprijeđen da su se u praksu Ministarstva uvele i primijenile samo dvije preporuke date Ministarstvu nekoliko godina prije same sporne nabavke:
2014: “Obzirom da je jedan od kvalifikovanih uslova posjedovanje Haccp i Halal standarda – certifikata prilikom izbora najpovoljnijeg ponuđača za nabavku artikala hrane, mišljenja smo da je potrebno tokom važenja okvirnog sporazuma sa izabranim ponuđačem obezbjediti važeći standard–certifikat.” (11)
2016: “Sugerišemo Ministarstvu da, u cilju uredne opskrbe artiklima ishrane, u budućem periodu razmotri opciju ugovaranje penala za parcijalne isporuke, odnosno isporuke koje ne odgovaraju zahtjevima Ministarstva.”(12)
Dakle, pored svih službeno izrečenih revizorskih preporuka za unapređenja postupaka i procedura javnih nabavki datih u godišnjim izvještajima finansijske revizije, bilo bi korisno da Ministarstvo odbrane BiH razmotri sljedeće mjere kako bi smanjilo rizike od daljeg ponavljanja istih ili sličnih problema:
a) Smanjiti rizik da se greške ponavljaju usljed neznanja i nestručnosti (pokrenuti široke procese edukacije o primjeni Zakona o javnim nabavkama za sve uposlenike Ministarstva odbrane BiH, a posebno za one koji su potvrdili interes da učestvuju u radu radnih grupa za javne nabavke).
b) Usvojiti Odluku kojom će članovima radnih grupa za nabavke, uključujući i rukovodioce takvih radnih tijela, biti interno zabranjeno učešće u radu radnih tijela za nabavke u periodu od narednih tri do pet godina, u slučaju da se predmet javne nabavke na kojem su kao pojedinci učestvovali, pojavi kao negativan primjer ili primjer sa nedostacima u posljednjem izvještaju finansijske revizije za Ministarstvo odbrane BiH (počevši od izvještaja finansijske revizije za 2018. godinu).
c) Ustanoviti praksu da se za svakog člana radnih grupa za nabavke, uključujući i rukovodioce takvih radnih tijela, donese detaljno “Rješenje o angažmanu” sa precizno definisanim radnim zadacima, odgovornostima i sankcijama za propuste i kršenja obaveza. Angažmani u vezi javnih nabavki se mogu tipizirati, poput standardnog teksta “za prvog člana radne grupe”, “drugog člana” i slično, kako bi se pojednostavile pripreme i izvršenja radnih zadataka.
d) U saradnji sa Jedinicom interne revizije, različiti postupci javnih nabavki se mogu segmentirati i za svaki segment se mogu definisati uslovi za njegovu implementaciju. Kao naredni korak, potrebno je obavezati sva radna tijela za javne nabavke da imaju obavezne fazne konsultacije sa internim revizorom prije pokretanja aktivnosti narednih faza nabavki za koje su zaduženi. Nakon što se sistem testira, može se ustanoviti praksa obaveznog odobravanja fazne realizacije pokrenutih postupaka javnih nabavki (predlaže se upoznavanje sa praksom interne revizije u državnim organima Kraljevine Španije).
e) Ustanoviti praksu obaveznog dokumentiranja detalja u postupcima svake nabavke kako bi se preveniralo ponavljanje istih grešaka i kako bi se izbjegla “kolektivna odgovornost”. Uspostaviti sistem sljedive individualne odgovornosti, što bi bilo i u funkciji značajnog povećanja stepena internog nadzora nad procesima javnih nabavki.
f) Poduzeti sve mjere zaprečavanja zloupotreba i ustanoviti interne sankcije za one timove koji i dalje insistiraju da se njihova nabavka izuzme iz proceudura, jer je po nekom osnovu “posebna”, “izuzetna” (osim u slučajevima izuzeća predviđenih Zakonom). U slučaju da Ministarstvo odbrane BiH nastavi sa istom praksom niskog stepena implementacije preporuka revizije u vezi javnih nabavki i da se takva praksa, uslovno rečeno, kontinuirano prihvata kao neka forma “neminovnosti”, bilo bi korisno razmotriti zakonska rješenja koja će omogućiti da vanjske agencije sa specijaliziranim uslugama podrške u procedurama javnih nabavki počnu obavljati usluge javnih nabavki u ime i za račun onih organa javne uprave koji dokazano nisu u stanju da prevaziđu svoje slabosti u takvim procesima.
Praksa pojedinih skandinavskih zemalja jasno ukazuje da su takva zakonska rješenja moguća, a postignuta pojednostavljenja poželjna (vidjeti rješenja za javne nabavke i agencijske usluge za organe uprave u Švedskoj). Dodatno bi se zbog lokalnih okolnosti trebale uvesti zabrane djelovanja takvih vanjskih pružaoca usluga javnih nabavki (outsourcing agencija) ukoliko bi javni revizorski izvještaji potvrdili da se procedure javnih nabavki i dalje obavljaju sa značajnim kršenjem zakonskih i proceduralnih normi. Takva zabrana bi se trebala odnositi podjednako i na osnivače i na eksperte koji su radili u spornim agencijama, kako bi se izbjeglo ponavljanje iskustava sa tzv. “preregistriranjem” osporenih učesnika u aktivnostima javnih nabavki.
5. Zaključak
Detaljnijim pregledom problematike javnih nabavki u Ministarstvu odbrane BiH (...) jasno se uočava ponavljanje skoro identičnih kvalifikacija u mišljenjima revizora kao i ponavljanje istih sadržaja revizorskih preporuka. Uz to je primjetan nizak stepen implementacije preporuka revizije iz prethodnih izvještaja.
Istovremeno, rad i poslovanje Ministarstva odbrane BiH i Oružanih snaga BiH su predmet kontinuiranog parlamentarnog nadzora Parlamentarne skupštine BiH. To, ipak, nije bilo posve dovoljno da Ministarstvo odbrane BiH za četrnaest godina prevaziđe nedostatke u postupcima i procedurama svojih nabavki.
Neophodno je problemu javnih nabavki pristupiti kao sistematskom problemu koji se može riješiti nizom konkretnih mjera. U njih ulazi uspostavljanje nove prakse koja bi vodila individualnoj odgovornosti, a time i sprečavanju nekažnjene zloupotrebe sistema javnih nabavki u kontinuiranom nizu godina. Ukoliko ovakav sistem iz bilo kog razloga ne bi bio provodiv, neophodno je pristupiti zakonskoj intervenciji koja bi osigurala uvođenje specijaliziranih vanjskih agencija koje bi kompetentno i odgovorno vodile javne nabavke za Ministarstvo odbrane BiH.
3. Nalazi revizije čija materijalna vrijednost prelazi tzv. “prag materijalnosti”, taksativno navedeni u sklopu teksta “mišljenja revizora”.
4. Nalazi revizije čija (finansijska) materijalna vrijednost ne prelazi tzv. “prag materijalnosti”, ali čiji je značaj
ocijenjen tako da su takvi nalazi priloženi mišljenju revizora kao posebni predmeti na koje se skreće pažnja
rukovodstvu revidirane institucije, a u cilju pokretanja preventivnih aktivnosti kako bi se izbjegla pojava iste
problematike u narednim ciklusima revizije.
8. Primjera radi, prelazak na model jedinstvenog računa trezora i na trezorski način poslovanja je bio regulisan takoda resorni ministar ostaje jedini odgovoran za finansijsko poslovanje tog ministarstva, dok iste te transakcijeelektronski može pratiti značajan broj uposlenika Ministarstva finansija i trezora BiH (u realnom vremenu odvijanjatransakcijskih aktivnosti), a istovremeno nisu u pravnoj obavezi da zapriječe aktuelnu realizaciju sumnjivihtransakcija (Republika Austrija je nakon slučaja “Hypo Alpe Adria Banke” dodijelila nekoliko javnih ovlaštenja zapreventivno zaprečavanje transakcija koje mogu donijeti neželjene finansijske i materijalne posljedice).
10. Vezano za frekventnu pojavu određene skupine nalaza revizije kod istih subjekta, unutar političke sfere su se
najčešće sretali slučajevi unutarstranačke tolerancije i jasno vidljiva namjera nezamjeranja pripadnika iste političkestranke (posebno ako jedan dio članova te stranke obavlja izvršne funkcije, a drugi su u zakonodavnoj razini vlasti).Potom se sreću slučajevi izbjegavanja konfrontacije među pripadnicima vladajućih koalicija ili stranaka koje želebiti uvršteni u većinske koalicije. Čest je primjer da su stranke koje sebe nazivaju opozicijom zapravo potpunospremne kopirati sve što je nekada snažno kritikovana pozicija činila. Zapravo, u državi u kojoj se veoma rijetkozabilježi ozbiljan, težak sudski epilog zloupotreba javnih funkcija, ne može se očekivati da “blagi tretmanzlouptreba” ozbiljno zapriječi pojavu istih grešaka i/ili malformacija u javnom finansijskom poslovanju narednihgodina.
(Analizu prenosimo uz suglasnost Centra za javno pravo; cijelu analizu možete pročitati na http://www.fcjp.ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/Samir_Musovic1.pdf)
